当前应对气候变化已成为全球的共同认知，然而国际气候治理规则尚未正式形成。欧盟在近期提出了“碳边境调节机制”（CBAM），其打算对欧盟进口的商品征收碳边境税或者要求购买碳排放配额。拜登政府正在积极推行气候能源政策，并且想要借助重返《巴黎协定》以及主办全球气候峰会的契机，重新回到国际应对气候变化舞台的中心位置。

美欧若联手形成以西方国家利益为主导的碳边境税集团，这会对我国的相关出口带来重大影响，并且可能让我国在新一轮全球气候治理规则中处于被动地位。对于未来美欧有可能凭借“气候外衣”而加大对我国“绿色打压”的风险，应当及时采取有效的措施去积极应对，进而推动“绿色丝绸之路”的建设。

新疆哈密，实拍到了戈壁滩上的风电机。那风电机就好像舞者一样，迎着风在翩翩起舞。（图片来源：视觉中国）

全球气候治理新格局带来挑战

欧盟近期采取了一系列紧锣密鼓的举措，由此可以明显看出，推动 CBAM 这件事已经势在必行。2019 年 12 月，欧盟推出了绿色新政计划。在 2020 年 3 月提交了影响评估报告之后，2020 年 9 月，欧盟委员会将 CBAM 纳入了立法提案。2021 年 3 月，欧洲议会通过了设立 CBAM 的原则性决议。按照预计的进程，2022 年将会完成立法，并且在 2023 年开始实施。

CBAM 的执行及可选模式主要包含以下三种情况：其一，征收碳边境税或关税，也就是在欧盟边境对部分存在碳泄漏风险或者特定的碳密集型产品征收进口关税；其二，涉及欧盟碳交易机制（EU ETS）配额，即进入欧盟的商品要被纳入欧盟碳交易机制，依据含碳量来购买碳交易配额，承担相同的碳履约成本；其三，在消费层面征收碳税，即对 CBAM 涵盖的进口产品以及国内产品征收碳税。欧盟各方进行了讨论。从讨论情况来看，碳交易机制有成为欧盟率先实施方案的可能。

依据《巴黎协定》“国家自主决定贡献”机制，各个国家能够施行力度各异的减排政策。美国的总体趋向是开展碳税改革。在欧盟内部，主要运用的是碳排放交易系统。欧盟推行 CBAM 主要是因为要限制碳泄漏，要维护国内企业的竞争力，还要进行资金筹措等方面的考虑。欧盟各国认为，有必要借助 CBAM 来更好地对欧盟进口商品的温室气体含量进行监测。同时，欧盟各国敦促对方采取与欧盟相同或相近的措施。

此外，CBAM 每年能够带来 40 亿至 150 亿欧元的收入。这些收入可以用来资助“绿色协议”中的一些工作，比如清洁技术创新、基础设施现代化以及国际气候融资等。深入探究其动机，欧盟或许是想借助 CBAM 的机会，为那些在碳减排方面未能履行承诺的国家设立绿色贸易壁垒，同时在新一轮全球气候治理规则体系中抢占领先地位。

谨防在全球气候治理体系中陷入被动局面

当前碳边境调节机制再次被提上日程，并且有越来越多的发达国家对其持支持或开放的态度。美国虽然在联邦层面还没有建立全国性的碳排放交易体系，在机制方面尚不具备推动 CBAM 的成熟条件，然而拜登政府一直对气候外交表现出很高的热情。近期，美国贸易代表办公室也公开表明，正在考虑征收碳边境税。英国首相约翰逊正在全力促使西方七国形成碳边境税措施制度。日本已开始进行磋商，目的是建立美欧日三方的框架。从日本政府近期公布的“绿色增长战略”来看，日本正在对实施碳关税进行讨论，以保障其企业的竞争力。

然而，碳边境调节机制在实施时存在不少障碍。其一，对碳排放的核算存在难度。CBAM 会运用全生命周期方法来测算商品所包含的碳排放，此方法既涵盖商品自身，也涵盖中间品和最终品的碳排放。不同国家之间的核算标准以及数据基础存在差异。许多国家既没有足够的能力，也缺乏相应的资金和技术来构建与 EU ETS 水平相近的核算体系。所以，这些国家无法保证其透明度能够符合欧盟碳核查的要求。

一是与 WTO 的“非歧视原则”相违背。欧盟推行 CBAM 这一行为，其本质是强制其他贸易国和欧盟一同进行对等程度的减排，这本身就违反了“共同但有区别的责任”原则。

一是各方利益存在较大分歧。欧盟各成员国在能源转型进度方面参差不齐，对于天然气、核电的投资分类以及如何达成减排目标，一直存在巨大分歧。二是美欧之间存在立场差异和利益冲突。在中国、俄罗斯、印度等发展中国家看来，欧盟正利用这项气候议程来设置新的贸易壁垒，他们对此都表示反对。

具体来说，欧盟推行 CBAM 会让国际贸易体系以及产业格局出现改变，给我国的发展以及参与国际竞争带来新的挑战。其一，我国向欧盟出口的相关行业以及企业将会遭遇较大的经济损失。在 2020 年，我国已经成为了欧盟的第一大贸易伙伴。高盛集团分析认为，如果对整个碳足迹征收每吨二氧化碳 100 美元的碳税，那么中国对欧盟的总出口将会被征收每年 350 亿美元的碳边境调节税。

其次，我国的碳密集产业会面临欧盟等国际市场的竞争挤压。当下，我国正处于产业结构偏重以及能源消耗偏高的经济转型阶段，所出口的制造业产品大多处于国际产业链的中低端。我国电力行业的碳排放因子比欧盟的平均成本要高很多，我国的钢铁产量大约占全球的一半并且还向欧洲大量出口，而我国出口的这些产品在碳税方面没有任何优势。

此外，在全球气候治理体系方面，是由西方主导的。在这个体系中，我国存在陷入被动局面的可能性。针对这种情况，我国应该积极主动地采取行动。同时，要积极联合世贸组织中的发展中成员以及相关的支持力量。并且，要倡导建立起一个公平合理、合作共赢的国际气候治理体系以及碳管理规则。

河北张家口一光伏发电场 杨世尧 摄

积极参与国际规则制定，推动建设“绿色丝绸之路”

就 CBAM 的合法合规性以及其产生的影响等方面，积极与欧盟展开对话。首先明确地表明我们的态度，坚决秉持我国作为发展中国家的定位，强调 CBAM 必须体现《巴黎协定》中“依据不同的国情体现平等以及共同但有区别的责任和各自的原则”，绝不能让欧盟替代全球来制定碳边境税制度。与欧盟保持紧密的磋商。磋商重点围绕 CBAM 的核算体系、工作机制、透明度以及它与 WTO 规则的协调性等内容展开。在考量 CBAM 的合法合规性时，要强调在计算碳排放量时，对于碳单价的核算不能一概而论，而要根据各国的发展实际情况来体现国家之间的差异。

积极参与国际标准与规则的制定并发挥引领作用，推动“绿色丝绸之路”的建设。以引领气候治理的国际标准与规则制定为立足点，避免被部分西方国家所左右。美国总统拜登刚刚上任，就通过发布行政令，把应对气候危机置于美国外交政策和国家安全的核心位置。可以在气候治理外交方面加强同美合作，也可以在绿色经济市场方面加强同美合作，还可以在绿色投融资政策及标准规则制定等领域加强同美合作。并且可以考虑将核能作为重点合作领域，将清洁交通作为重点合作领域，将传统能源低碳转型作为重点合作领域。同时，借助“一带一路”以及“金砖+”等合作机制，与印度、巴西、俄罗斯等发展中大国保持紧密合作。持续推进“绿色丝绸之路”的建设，对“一带一路”绿色发展国际联盟、绿色投资原则等合作平台进行完善。从多个方位拓展区域以及全球的绿色经济伙伴合作。

发挥全国碳交易市场的作用，将碳定价的覆盖范围予以扩大。欧盟的碳排放交易系统已经较为成熟，当下已经迈入了第四阶段（2021 年至 2030 年）。与之相比，我国的碳市场建设才刚刚开始，在短期内要实现与国际市场的对接存在较大难度，更多的可以在碳交易规则等方面加强相互之间的对接。在目标设定方面加强与欧盟协调，在配额初始发放方面加强与欧盟协调，在核算规则方面加强与欧盟协调。尽量与欧盟协商达成 CBAM 项目互认，以此来减少碳税或获得关税豁免。同时，要立足自身实际情况，推动碳排放权交易管理条例等更高层级的法律法规出台。加快构建完善以国内碳市场为主的碳定价机制，降低企业进入碳市场进行交易的门槛，扩大碳定价的覆盖范围。

加强碳达峰、碳中和的顶层设计。重点把“节能减排”和“能源替代”作为两大核心举措，在能源、交通、工业、建筑这四大领域进行聚焦，努力打造绿色的产业供应链以及消费体系，把环境、社会、治理（ESG）的理念和标准纳入到投资决策体系当中。同时，要尽快把对企业碳排放数据的监测核算予以完善，通过采取减排行动以及进行技术改造，来降低产品的能耗和排放。作者景春梅是中国国际经济交流中心信息部副部长，何七香是中国国际经济交流中心信息部助理研究员，张超是中国国际经济交流中心战略部助理研究员。