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2012年，财政部、农业部推出农产品原产地初加工补贴政策。四年来，累计安排中央转移支付资金26亿元，在20个省（区、市）463个县（区）开展试点，累计补贴农民4.9万人、农民专业人才5200人。合作社建成初级加工设施8.4万个。研究发现，该政策的实施可以显着带动产业发展、增加农民收入，但存在补贴金额低、覆盖范围有限、金融、土地、电力、服务等配套支持不足等问题，制约了农民增收。要真正发挥政策的实效，迫切需要进一步加强政策支持。
农产品在产地初加工增强农民参与市场的能力
农产品需求价格弹性较小，集中上市与分散消费存在矛盾，导致价格波动较大，市场风险较高。小农户面对大市场时，既没有定价话语权，也没有能力主动应对市场变化，很容易增产不增收。农产品储藏、保鲜、干燥等初级加工设施的建设，可以帮助农民减少产后损失，提高产品质量，选择最佳销售机会，参与加工环节，提高产后处理技能，从而提高市场参与能力，促进产品变现。销售价值增加。
（一）从收获后的“无力感”到主动的“按需调节”
农产品初加工项目，减少损失、提质增效，提高了农民应对市场的能力。产区初加工项目建设前，对于短期内卖不出去的农产品，因腐烂、价格下跌，农民们无计可施。大丰收未能形成有效产值。补贴标准化设施投入使用后，试点地区马铃薯、果蔬采后损失率由15%以上降至6%以下。以甘肃省试点地区为例，2015年冷库建成投入使用后，减少马铃薯、果蔬损失2.17万吨（马铃薯1.55万吨，苹果4400吨）和蔬菜1800吨）。仅仓储损失就减少5840吨。一万元。同样，烘干设施解决了自然烘干时间长、局部熏烟、效率低、卫生差、雨天发霉、二次污染等问题，能以更高的品质实现更高的价值。例如，7月至9月宁夏中宁县天然干枸杞的销售价格为21元/斤。烘干房烘干的枸杞销售价格达到25元/斤。扣除每斤1元的烘干成本后，农民每斤可以烘干枸杞。枸杞可额外赚取3元利润。
原产地初加工项目延长了农产品销售时间，有利于保持价格稳定，让农民主动选择销售时机和错峰销售。甘肃省陇西县冷库建成投入使用后，马铃薯销售期从9月至11月延长至次年4月。淡季销售每吨可增加利润200-300元，四年内实现增加值5125万元。实现增加收入8615万元。而且，项目实施后，马铃薯价格波动幅度明显缩小，平均价格明显上升。 2015年马铃薯最高价与最低价之比从2011年的2下降到1.63；剔除不同销售季节差异的影响，价格方差与均值的比值也从0.20下降到0.15。稳定的市场价格不仅可以减少市场价格波动造成的农民收入损失，而且有利于农民形成稳定的价格预期，提前计划生产，缓解价格波动造成的供需失衡。
（二）农民增收效果显着
从项目试点区农户抽样调查来看，所有调查户均肯定了项目对减少产后损失的作用，平均损失减少比例为47%； 95.0%的人认为设施建成后所销售的农产品价格有所上涨，平均涨价比例为27.8%。具体来看，从该设施建成后有助于增加收入的原因来看，72.6%的受访补贴对象认为“可以抓住机会提高售价”，68.5%的人认为原因是“产品劣化率降低，质量提高”。 24.7%的人选择“生产与销售直接衔接，减少中间环节”，23.1%的人选择“加工后增加产品附加值”。除了项目建设主体直接收入增加外，项目建成后良好的产业效益还带动了鲜果收购价格的上涨，大大增加了农民收入。
产区初加工项目对提高落后地区农民收入效果十分明显。由于农产品产地初加工补贴政策重点关注欠发达地区，试点县（区）农民人均可支配收入低于非试点县（区）。但试点四年来，当地农民收入的提高非常显着。 。甘肃省试点县（区）农民人均可支配收入从2011年的3128元增长到2015年的5722元，增长82.93%，比非试点县（区）高1.44个百分点。新疆试点县（区）农民人均可支配收入从2011年的7123元增加到2015年的11486元，增长61.26%，比非试点县（区）高7.65个百分点。
农产品原产地的农产品初加工决定了一二三产业融合的基础。
一二三产业融合是促进农业产业升级、农民增收的重要途径，但其发展的最大障碍是农业经营主体能力不足。农产品产地初加工项目不仅支持农户建设设施设备，还有利于提升农户技术和经营理念，促进产业规模化和集聚发展，催生跨界融合的产业新业态。
（一）培育健全覆盖全行业的农业经营体系
农产品产地初加工项目良好的产业经济效益，带动了生产和种植面积的扩大，培养了一批优秀的农村专业经纪人，壮大了一批农民专业合作社，促进了产业规模经济的实现，为农产品加工业的发展壮大提供了基础。区域市场已形成一定基础。甘肃省陇西县马铃薯专业合作社数量从2011年的97个发展到2015年的120个，增长23.7%。果蔬专业合作社数量从2011年的11个增加到2015年的80个，增长627.3%； 2011年至2015年，大型专业合作社数量有所增加，户数从2015年的800户增加到2015年的1900余户，增长137.5%。在项目支持下，河南省西峡县建成食用菌保鲜库416个，总库容3.77万吨，带动成立合作社104家、加工企业100多家、食用菌收购企业1000多家建成标准化基地173个。标准化生产率达到85%以上。
初加工补贴政策为提升农产品原产地加工能力和冷链物流发展创造了基础条件。甘肃省试点县（区）农产品加工业产值由2011年的26616万元增加到2015年的59057万元，增长122%，比非试点高18个百分点各县（区）。新疆试点县（区）冷连物流从2011年的3.5万吨增加到11.98万吨，增长242%，而非试点县则无明显变化。通过对甘肃、新疆试点地区分析发现，项目补助资金每增加1元，农产品加工业产值增加24.7元，带动效果十分显着。同时，项目资金增长1%，农产品销售总额占总产值的比重提高0.4个百分点。这意味着该项目的投资将有利于形成原产地交易市场，吸引其他地区的产品在项目区集中交易。
（二）推动形成特色优势产业集群
原产地初加工设施集中连片发展，自发形成了一定规模的区域性产业市场，带动了原产地特色优势产业集群的发展。以甘肃省定西市为例，截至2015年底，产区共建成马铃薯初加工仓储仓库247个，仓储能力15万吨（次），建立马铃薯交易市场153个。围绕储存仓库形成。以高度集中的产业和多层次的专业市场为支撑，建成全国首个国家级马铃薯批发市场。全市马铃薯产品年交易量和出口销量分别达到100万吨和60万吨。以规模产业、集中交易为基础，产业链不断拓展和延伸，培育成立万吨级以上马铃薯加工企业27家。马铃薯年加工转化量约80万吨。产品种类还包括精制淀粉、变性淀粉、全粉等，初级产品逐步拓展到无明粉丝、粉丝、薯条、薯片、膨化食品等深加工产品，形成了国内最大的产业集群。我国脱毒种薯生产能力和精制淀粉加工能力。
原产地初加工设施是产业延伸、扩张和衍生新兴产业业态的基础支撑，促进一二三产业融合发展和农业产业升级转型。福建省建宁县引导合作社在农产品加工园区建设冷库设施。以荷花产业集群为基础，衍生出荷花食品加工、荷花附属物黄酮及生物活性碱提取、荷花景观、荷花饮食文化等产业。产地初加工设施建成投入使用后，干燥、预冷、初步分级包装等为接入电商物流体系创造了基础条件，吸引了大规模电商的进入和发展平台。湖北仙桃市项目开发的腌制莲藕丝、脆黄瓜等初加工产品已于2015年9月至2016年在淘宝鲜美店、京东仙桃专卖店、苏宁易购仙桃店等上架。上半年农产品产值达到620万元。
农产品原产地初加工补贴政策实施面临的问题
（一）政策支持不足，不能适应发展需要
2015年8月，农业部对2016年各试点省（区、市）政策需求进行调查，结果显示，18个省（区、市）此项政策资金需求达18.95亿元。其中，这些省（区、市）实际资金安排规模为8.4亿元，仅占需求的44.33%。从实际项目申请情况来看，约50%的申请农户和合作社因配额限制未能享受政策。同时，初加工补贴政策为按不超过项目成本的30%给予支持。但建设过程中，也会产生合法征地、土地平整、供电基础设施等成本。农民自筹资金实际占比较高。对试点地区农户抽样调查结果显示，29%的农户有申请初级加工设施建设和政策补贴的需求，但其中11.7%的农户明确表示“想建却建不了” 45.0%的农户表示“自己出资”。那部分钱拿不到”，还有38.2%的人表示“需要先建设再补，没有资金预付款”。
目前的补贴政策主要补贴马铃薯贮藏库、果蔬干燥、冷藏库建设。粮食和其他大宗农作物的干燥和储存设施的建设也有很大的需求。 2016年，受阴雨天气影响，安徽小麦受潮严重。以滁州为例，80%的新小麦不符合国家标准，储存困难。 2015年，江苏规模化经营者不具备晒米、晒干的能力。收割及时，大雪期间出现“雪压稻”现象，导致黄粒稻超标率高达90%。
（二）金融服务缺失，极大制约农民建设发展。
当前农民旺盛的发展需求和农民投资建设能力不足，是这一政策推进和发展的现实矛盾。这一过程中金融服务的缺失，限制了农民从这一政策中受益并充分发挥其有效性。除河北省、甘肃省陇西县等地与金融部门合作，以贷款还款联保的形式帮助参与项目农户解决建设资金不足问题外，大部分试点地区尚未与金融业形成良好的联动。 。农民借不到建设发展资金，享受不到政策支持，错过了改进生产方式、增加收入的发展机遇。而且，项目建成后，农户和合作社还需要一定的资金投入，以保证其有效运营。但大部分试点地区尚未核发初级加工设施产权证书，无法通过抵押贷款有效盘活资产、解决运营资金周转问题。许多项目建设者缺乏资金购买农产品进行加工、储存，导致设施无法充分利用，生产效益无法有效提高。
（三）土地政策执行偏差导致部分新经营主体投资建设困难
以合作社为载体推动设施集中连片开发普遍面临土地短缺的问题。有合作社表示，“政府对土地管控太严，不批地”。陕西省勉县农工委通报称，“农产品初加工设施建设很难获得立地许可，需要国土资源部门积极支持”。甘肃省泾川县委办公室通报称：“土地流转手续复杂，成本较高。”虽然《国务院办公厅关于促进农村一二三产业融合发展的指导意见》允许一定比例的设施用地，但各地执行上述规定的标准不同。程序相对复杂，一些适合集中开发初级加工设施的地区被划为基本农田，不允许建设项目。在农产品加工、储存、烘干等初级加工设施建设中，经常出现“拿不到土地”或拿不到合法产权证书的情况。
（四）用电优惠政策落实困难，电费高额增加农民负担。
国家多项政策明确规定，农产品初加工实行农业生产电价。但由于电力部门缺乏明确的政策规定和具体的细化标准，且电力部门在不同政策的交叉作用下遵循上不下下的原则，导致不少初选项目难以落地。农产品产区享受农业电价政策。国务院办公厅2013年印发的《关于降低流通成本、提高流通效率综合工作方案的通知》规定，农产品冷链物流冷库用电与工业用电同价。该文件规定，产地初加工保鲜库、冷库电费大部分地区按照工业电价征收。由于单独定价困难，同批次、同地点建设的烘干房也按照同一标准征收。调查中发现，各地、甚至各乡镇不同户的电价执行标准存在较大差异。一些地区的初级加工设施甚至按照商业电价收费。电力成本高昂是许多设施未得到充分利用的原因之一。烘干房设计用于烘干多种农产品。根据不同农产品的不同季节，可以对不同的产品进行不同的干燥时间。但由于部分干燥农产品利润薄、电费高，农民又回归传统的自然干燥方式。
（五）产业后续服务跟不上，农民增收问题仍难以根本解决。
初加工设施建设补贴政策只是帮助农民在产地建立简单的干燥、冷藏保鲜能力，减少农产品上市后短期内无法销售造成的直接损失。但农民能否增加收入，最终还是取决于最终产品的市场。能否打开销售，能否实现增值。但从目前情况看，由于采后加工、分级包装、品牌建设、质量检测、运输物流等综合服务能力不足，农户和合作社缺乏自身经营能力，农民和加工者的利益得不到保障。由于企业之间联系不紧密，该项目的实施对农民的增收作用已经开始减弱。
关于完善农产品原产地初加工补贴政策的建议
（一）扩大试点范围和资金支持规模
当前，我国农业扶持政策面临调整的关口。借鉴国际经验，从保障收入的生产者补贴支持转向提高能力的服务支持。农产品原产地初加工补贴政策属于服务支持政策，属于世贸组织绿箱政策范围。应作为加大支持力度的重点方向，尽快从目前20个试点省（区、市）全面推广到全国，并根据实际需要加大力度。补贴政策资金预算。初级加工设施补贴范围从目前相对单一的马铃薯、果蔬干燥、储藏扩大到所有有相应需求的农产品，从初级干燥、冷藏到产后净化、脱皮（壳/核） ) 和切片。 、分级、预冷、包装等环节，逐步提高加工技术水平和产品商品化程度，形成配套全产业链的初加工生产体系。在粮食主产区试点实施粮食初级加工设施补贴，支持农民专业合作社、家庭农场、种植大户逐步建立烘干、储藏、脱壳、分级、包装等粮食初级加工能力，指导部分地区建设烘干仓储服务综合综合服务中心。
（二）强化财政金融联动支持
以“补贴+信贷”形式加强对专业农民、专业合作社的支持，完善初加工设施不动产登记和抵押制度，对自筹资金不足的提供设施建设抵押贷款支持，解决长期问题。投资资金通过融资抵押贷款周转问题。以政策信贷或担保的方式支持大型合作社和企业建设加工、仓储设施，将政策向企业倾斜，向高性能、大型设施设备倾斜。针对流通加工大户购销资金短缺的问题，重点支持农产品仓储抵押贷款、订单质押贷款、以进销存为基础风险控制的购销信用贷款发展。销售、加工、储运信息监控。
（三）加强电力、用地等配套政策的统筹支持
指导各地加强区域农产品产区初加工设施建设需求研究，制定农产品产区初加工基础设施建设发展发展规划。将集中连片的农产品初加工基地优先纳入农村电网改造和设施农业用地供应规划解决。当前实施过程面临土地设施配套成本高、合法用地障碍等问题。国家发展改革委、农业部、国家电网等有关部门联合印发关于加强电力保障支持产区农产品初加工基础设施建设的意见，明确农村电网改造工程资金用于解决产地初加工项目电力基础设施投资，并纳入原产地初加工补贴支持项目，按照农业电价征收电费，有效保障初加工用电农产品享受农业用电政策。
（四）完善配套市场服务体系
指导地方政府在初级加工设施集中的连片地区规划建设原产地市场，完善农产品分类包装、招投标交易、质量检验检疫、市场信息、物流销售、营销推广、品牌培育等服务体系，促进形成产业市场集聚效应。优先支持农产品产区初加工集聚基地开展农村电子商务试点，引进大型电子商务平台，培育区域农产品电子商务企业，打通农村农产品物流渠道。农产品进城，扩大农产品初加工产品销售市场范围。配合工商、质量监督、检疫检验、食品药品监督管理部门，适度放宽农民合作社申请质量安全认证的资产和产值规模要求，支持农民合作社提高产品质量质量、提高商品化水平、创建自主品牌，通过做大、做强、做优、做优，把更多的农产品附加值留在农村。
原标题：支持产区农产品初加工发展，解决农民“增产不增收”问题
作者：程宇、周群力（国务院发展研究中心农村经济研究部）
彭超（农业部农村经济研究中心）
杨勤（农业部规划设计院）
