概念分析

我们先来看几个食用农产品的定义。根据《食品安全法》第二条第二款规定，食用农产品是指来源于农业、以食用为目的的初级产品。但这个概念过于模糊，对执法实践指导意义不大。《食用农产品市场销售质量安全监督管理条例》有比较详细的解释：食用农产品是指在农业活动中获取的、供人类食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动是指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动和设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品是指直接从农业活动中获取的，以及经过分拣、去皮、脱壳、干燥等处理，并于2014年10月31日经农业部、国家食品药品监督管理局批准加工，但其基本自然属性和化学性质未发生改变的产品。在《关于加强食用农产品质量安全监督管理的意见》中。

把握这一概念有几点需要注意。第一，对农业活动形式没有限制，可以是传统手工农业，也可以是现代农业；对从事农业的主体没有限制，可以是个体工商户、农业合作社、企业等。第二，初级产品分为两类：一类是直接获取的，容易鉴别；一类是加工的，但对加工程度有严格限制，以不能改变产品的基本自然属性为限。加工产品应符合初级产品的特征。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》列举了加工的种类，但没有概括加工的性质，可以一般认为这样的加工应该属于初级产品的加工。

我们知道，《食品安全法》所定义的食品是包含食用农产品的，但同时，《食品安全法》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》等法律法规也将一般食品（不含食用农产品）定义为食用农产品，而《食品安全法》对食用农产品（以下简称食品）的监管规定与食用农产品有明显区别，这包括法律适用、准入许可、市场销售（如进货查验记录制度）、标签、对不合格产品的行政处罚等，因此，区分食品与食用农产品是执法实践中的重要问题，尤其是经过初加工的食品与食用农产品的区分，更是食品安全监管执法中的热点和难点。

从概念上看，食品与食用农产品的分界在于是否经过加工、是初加工还是深加工，概念上的区分虽然明确，但由于食品、食用农产品加工方式、种类复杂多样，执法人员不易作出准确判断，对“基本自然属性和化学性质未发生改变”的定义也众说纷纭。

2005年，商务部、财政部、国家税务总局联合下发了《关于开展农产品连锁经营试点的通知》，并以附录的形式对食用农产品的范围进行了注释，非常详细和明确。但该通知及附录主要侧重于农业产业政策和税收政策，没有充分考虑食品安全监管的因素，食用农产品的范围划分不够科学，显得过于宽泛。例如，大米、油、面等成品粮食被划归为食用农产品，但后来（2005年6月）颁布的《工业产品生产许可证管理条例》明确规定，乳制品、肉制品、饮料、米、面、食用油、酒类等直接关系人体健康的加工食品，实行许可证管理；各版《食品生产许可证分类目录》也将加工食品划归为食品实施许可。

五条建议

可见，仅凭《食用农产品范围注释》就直接区分食品与食用农产品并不可取。关于执法实践，笔者有以下几点建议：

1.按照食品生产许可分类目录来区分。2016年1月22日，国家食品药品监督管理局发布了最新版《食品生产许可分类目录》，分类清晰，内容全面，基于执法的一致性，个人认为已经列入食品生产许可分类目录的产品，都应该全部认定为食品，而不是食用农产品。过去，对于严格执行食品生产许可分类目录，区分食品与食用农产品，存在不同意见，主要原因是如果将许可目录中的所有产品都认定为食品，就属于食品，市场准入门槛过高，而不是注重食品与食用农产品的区分。但根据《食品安全法》第三十六条第三款规定：食品生产加工小作坊、食品摊贩等，具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。从目前各省的规定来看，均针对生产加工小型作坊制定了切实可行的、相对宽松的准入条件，上述顾虑也可以轻松化解。

第二，不能以有无包装、标签来判断。《农产品质量安全法》第28条规定：“农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品应当有包装或者标签的，经包装或者标签合格后方可销售。”《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》也有相关的包装、标签规定。可见，食用农产品是可以包装、可以标签的，甚至是食用农产品必须强制的。

3、不能以是否添加食品添加剂来判断。从食用农产品的概念上看，食用农产品原则上不能添加食品添加剂，但也有例外。《农产品质量安全法》第二十九条规定：“农产品在包装中不得添加食品添加剂，保鲜、贮存、运输中使用的防腐剂、防腐剂、添加剂等材料应当符合国家有关强制性技术规范。”根据《食品安全法》对食品添加剂的定义：食品添加剂，是指为改善食品品质、色泽、香味、保鲜、加工目的而加入食品中的人工或者天然物质，包括营养强化剂。防腐剂、防腐剂应属于食品添加剂的范畴。 《办法》第二十五条第一项规定，禁止销售下列食用农产品：（一）使用国家禁止使用的兽药和高毒、剧毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的；由此也可以推论，食用农产品中可以添加食品添加剂，但种类应当仅限于防腐剂、保鲜剂等。

第四，考虑产品的基本自然属性和化学属性是否发生了改变。这一点很重要，也是最难把握的。但按照这个原则分析还是可以解决部分区分上的困难。例如，纯肉卷一般只被简单划分，不是食品，而是食用农产品；如果合成肉卷看上去与纯肉卷相似，但因为是两种或两种以上食用农产品的混合加工，其基本的自然属性和成分发生了改变，则应归类为食品。例如，食用农产品经过熏制、腌制或发酵等加工，其基本的自然属性或化学属性发生了改变，应认定为食品。

5、尽量了解加工的具体过程。这种对加工过程的了解，可以通过现场观察或者通过理论学习，从加工过程中判断产品是否改变了其基本的天然属性和化学属性。比如，很多人不知道燕窝的制作方法，不能明确辨别燕窝是食品还是食用农产品。但是，我们通过查找可以找到一个《燕窝质量等级》（GH/T 1092-2014）的标准，其中对燕窝的定义是：金丝燕等同属燕子用唾液和绒毛筑成的巢，比经过深加工的燕窝更可食用。从深加工技术的概念上，我们基本可以确定燕窝是食品产品而不是食用农产品。（作者为温州市鹿城区市场监督管理局）