单奕铭/文粮食属于最基本的生活资料，并且是与每个人基本生活密切相关的重要商品。近些年来，我国在粮食和物资储备工作方面持续进行改革与发展，使得粮食安全水平得以不断提高。即便在疫情最为严重的那段期间，依然能够确保粮食以及重要农副产品的供给十分充裕，从而保障了民生的安稳。2014 年 4 月 15 日开始施行的《粮食流通管理条例》（简称《条例》），它是对 2004 年《条例》的一次系统性修订。这一修订标志着我国的粮食流通法治治理迈入了新的阶段。在全面建设法治社会的大背景下，要提高依法管粮治粮的水平和能力，就要求各级粮食管理部门在运用《条例》的过程中，去理解和把握合理行政原则。
总体而言，《条例》关于合理行政的要求主要体现在：
一是为了响应市场经济的发展需求，将粮食收购许可予以取消，同时规定粮食收购企业需要进行备案。在修订之前的《条例》中明确指出，经营者只有获得粮食收购资格之后，才能够开展粮食收购活动。修订后的《条例》取消了粮食收购许可制度。规定从事粮食收购的经营者，需具备与收购粮食品种、数量相适应的能力。同时，从事粮食收购的企业应当将相关信息向所在地县级粮食和储备行政管理部门进行备案。《条例》修订的重点内容是取消粮食收购资格许可制度，这也是对粮食流通管理制度的重大调整，是顺应粮食购销形势发展变化而进行的。在司法领域，2015 年底发生的“王力军无证收购玉米案”曾引发广泛关注。王力军是内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区的普通农民。2014 年 11 月到 2015 年 3 月期间，他从所在村镇周边的农户那里收购玉米。2015 年底，王力军因未持有相关证件收购玉米而被工商局等相关部门查获。之后，他前往公安机关投案自首。2016 年 4 月 15 日，当地人民法院将王力军构成非法经营罪的主要理由设定为他未办理粮食经营许可证和工商营业执照却进行粮食收购活动。随后，法院判处王力军有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币 2 万元。这意味着，在未获得许可的情形下从事粮食收购，是王力军案定罪的关键因素。就《条例》取消粮食收购许可这一情况而言，这对该案件是一次回应。
一是设立严格的法律责任，让违法成本大幅提升。新《条例》有显著变化，其中增加了粮食经营主体的法律责任，还大幅提高了违法成本。例如：通过修改第四十五条，把相关市场主体保证粮食质量安全的法律责任进行了完善。粮食收购者以及从事粮食收购、销售、储存、加工等活动的粮食经营者等市场主体若有违法行为，新增“20 万元以上 50 万元以下罚款”的处罚等级；并且增设粮食收购者和粮食储存企业未依据国家相关规定进行质量安全检验以及出库质量安全检验的法律责任。又如，增设了第四十九条和第五十一条，这样就加大了政策性粮食经营违法行为的处罚力度。对于情节严重的政策性粮食经营违法行为，设置了最高 500 万元的罚款。同时，明确了粮食经营企业相关责任人的法律责任。规定那些从事粮食经营的企业，若有违反《条例》规定的违法情形且情节严重，那么就要对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员以及其他直接责任人员，处以“上一年度从本企业取得收入的 1 倍以上 10 倍以下罚款”。《条例》修订前，对于严重违法行为，像虚假购销以及擅自动用政策性粮食等情况，最高的处罚是 20 万元罚款。这样一来，企业的违法成本处于偏低的状态。而法律责任制度的调整，是对粮食流通市场化越来越活跃这一现象的回应。通过这种调整，将会极大地增强粮食行政管理部门在执法督查方面的效能。
在粮食流通管理的行政工作里，要从以下这些方面去理解和把握合理行政原则：
一是主动运用法治思维，以适应法律规范的调整，从而提高事中事后的监管能力，对粮食购销活动进行规范。1978 年之后，我国的粮食流通体制经历了多次调整，持续推动着粮食购销的市场化改革。特别是从 2014 年起，粮食收购价格实现了完全市场化。然而，由于法律存在滞后性，粮食流通领域发生的深刻变化在法制层面未得到恰当的回应。事实上，原《条例》第四十条针对未经许可擅自从事粮食收购活动的情况，规定了“没收非法收购的粮食”这一行政处罚措施，并且在情节严重时，还会并处非法收购粮食价值 1 倍以上 5 倍以下的罚款。然而，只有当这种行为构成犯罪时，才会依法追究刑事责任。但在许可制度的背景下，这样的设置并未发挥出应有的作用。在“王力军收购玉米案”的再审过程中，最高人民法院清晰表明，就该案件来讲，王力军从粮农那里收购玉米并卖给粮库，在粮农与粮库之间起到了连接的作用，并未对粮食流通的主要渠道造成破坏，也没有严重地扰乱市场秩序，不具备与刑法第二百二十五条规定的非法经营罪前三项行为相近的社会危害性，不存在进行刑事处罚的必要性。王力军案的产生，存在司法机关忽视刑法中社会危害性实质考察这一因素的影响。而对行为违法性进行判断，其根源在于粮食收购许可制度的设置。就此而言，取消粮食收购许可制度，是符合当前社会主义市场经济条件下粮食流通发展的客观实际情况的，从法律规范层面来看也更加合理。同时，取消许可并不意味着粮食管理部门就不再管理。因为从事粮食收购的市场经营主体是多样的，包含自然人、个体工商户和企业等，这样容易引发市场乱象。所以，这反而对粮食管理依法行政工作提出了更高的要求。行政机关应当充分利用法治方法和手段，加强事中事后监管，做好对粮食收购者和粮食收购企业法定义务履行情况的日常检查，规范收购行为，以更好地维护市场秩序，营造良好的市场环境。
二是提升执法的规范化程度，在对相关案件进行处理时，能够恰当掌控行政处罚的尺度。《条例》设定的违法成本有所提高，这表明行政机关的自由裁量权增大了，而合理地把握行政处罚的幅度，成为了合理行政的关键所在。粮食流通的监督检查涵盖了粮食流通的多个环节，其监督检查的内容包含粮食的购销、库存管理、粮食质量以及储粮安全等多个方面。监督检查是《条例》赋予粮食行政管理部门的法定职责，执法人员需依职权、依程序主动展开执法行动。粮食违法处罚数额和幅度调整的主要因素在于，部分粮食违法案件涉案数额以及非法获利极高，原先规定的罚款数额难以起到震慑严重违法行为的作用。然而，威慑严重违法并非意味着对所有违法行为不加以区分而一律采用重罚。实施行政处罚需结合新《行政诉讼法》《行政处罚法》相关规定，必须要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相匹配。倘若行政机关作出的行政行为属于“明显不当”的情况，那么人民法院应当作出判决予以撤销或者部分撤销，并且还可以判决被告重新作出行政行为。所谓行政行为“明显不当”，通常指行政行为不符合比例原则，或者违反平等原则，又或者缺乏正当程序。在粮食违法行政处罚案件里，需注意遵循比例原则，依据行为人违法的性质以及情节，在法定的范围和幅度内，确保处罚力度与违法程度相契合，不能出现轻微违法却施以重罚，以及重大违法却给予轻罚的现象，以避免“明显不当”的情形发生。合理行政不能仅依靠执法人员的自由裁量。在后续的执法工作里，要及时对经验进行总结，依据具体的违法情形，对处罚幅度和倍数作出统一的规定，以此为规范粮食流通执法和处罚工作提供依据。
（作者系河南工业大学法学院讲师）
