导读

本文依据城乡资源分配关系进行阶段划分，首先论述城乡二元分治阶段；接着论述改善城乡关系阶段；然后论述城市加速发展阶段；再论述城市反哺乡村阶段；最后论述城乡融合发展阶段。

本文字数：3911字

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为了科学地构建国土空间规划背景下的乡村空间规划体系与方法，需要去探究在不同阶段推动我国乡村规划发展的那些外部环境，以及内在的动力和理论思潮。从政策文献、人物访谈以及案例分析能够得知，在我国，宏观社会经济制度对城乡资源分配关系起到了决定性作用，并且这种关系会进一步影响各个时期的“三农”政策内容以及城乡人口流动趋势。同时，乡村规划是在空间层面上落实“三农”政策的一种技术手段。本研究将城乡资源分配关系作为阶段划分的依据。从城乡二元分治这一阶段开始展开论述，接着论述改善城乡关系阶段，然后是城市加速发展阶段，再到城市反哺乡村阶段，最后论述城乡融合发展阶段。

#1

城乡二元分治阶段（1949—1980年）

1.1 禁流动、集体化、稳生产的政策导向

在城乡二元分治的这种局面当中，“三农”政策主要是围绕着两个方面来展开的，一个方面是建立农村集体经营制度，另一个方面是稳定农业生产。在稳定农业生产这一方面，是以实现农业机械化以及进行农田水利建设作为主要的措施的（图 1）。

图 1 展示了 1950 年至 2021 年全国农业基本建设支出占比的变化情况

资料来源是依据《中国统计年鉴》的数据所绘制的。从 2007 年开始，国家财政支农支出由于报表制度进行了调整，其口径与之前相比有了差别。在这期间，2007 年到 2013 年，统计口径转为“农林水支出及其与国家财政支出的占比”；2014 年到 2021 年，又转为统计“农林水支出及其与一般公共预算支出的占比”。农业基本建设支出占农业支出的比例仅呈现 2007 年之前的数据。

围绕农业增产的乡村规划技术与理论研究，以及围绕组织农村集体生活的乡村规划技术与理论研究

规划实践主要以区域土地规划的形式呈现。1958 年，在农业部牵头的“人民公社规划”任务中，结合土壤普查成果，主要进行了划分耕作区、整理耕灌系统、整修道路、迁居并村、重新配置居民点等工作；从 1964 年开始，又增添了山水田综合治理、旱涝保收高产稳产农田建设、田渠路林综合配置等内容，并且在全国各地开展了农业区划工作。

理论研究方面，主要内容是对人民公社规划进行工作总结与模式提炼。一般分为两个层级，即总体规划和居民点规划。总体规划以公社（或生产大队、管理区）为对象，在充分考虑农业作业分区、耕作距离、工业布局以及公共福利设施服务半径等因素的基础上，明确生产与居民点的布局。居民点规划以生产队为对象，在生产方面依据合理距离设置田间工作站，在生活方面根据居民点的等级和定位来安排公共服务设施的种类与规模。

#2

改善城乡关系阶段（1981—1993年）

2.1 限流动、促生产、调结构的政策导向

中央开启了解放农村经济与社会的宏观政策调整过程，这通过五个“一号文件”来实现。在这个过程中，施行家庭联产承包责任制，改变了统购派购制度，强调了“农林牧副渔全面发展，农工商综合经营”等策略，从而激发了农民调整种植结构和进行多样化经营的积极性；同时，允许农民跨区域贩运，鼓励城乡农贸，推动乡镇企业发展，加强了乡村内部镇与村之间的联系。在户籍管理政策还没有出现松动的时候，乡镇企业把难以进入城市的那些劳动力、土地、资金等要素都充分利用了起来，以小城镇作为载体，从而形成了农村工业化的浪潮（图 2），并且还产生了离开土地却不离开家乡的流动就业大军。

以及乡镇企业的发展情况

资料来源于《中国农村统计年鉴 2021》《中国统计年鉴 2022》《中国乡镇企业年鉴(1991—2006 年)》《中国乡镇企业及农产品加工业年鉴 (2007—2013 年)》《中国农产品加工业年鉴 2014》。其中，因为统计口径和时代变化等因素，乡镇企业的相关数据仅统计到 2013 年。

2.2 以制度建立为目标的乡村规划技术与理论研究

乡镇企业得到发展，农民收入有所增加，这进一步推动了全国范围内的农村建房热潮（如图 3 所示）。1981 年召开了全国农村房屋建设工作会议，目的是科学引导农房建设，该会议提出了对“山水田林路村”进行综合布局的“村镇规划”这一概念，并且要求各地方在三年内完成村庄、集镇的规划工作。在村镇初步规划工作的阶段，学界针对规划原则以及空间布局进行了广泛的讨论与交流，同时也对技术经济指标展开了初步的研究。从 1986 年开始，由于农村工业化所带来的变化以及指导实践的需要，各项制度陆续被制定出台。比如，《村庄和集镇规划建设管理条例》得以出台，还有《环境保护法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等的制定，以及开发式扶贫工作机制的建立等。乡村规划理论研究首先聚焦于村镇规划制度，针对乡镇域总体规划以及村庄集镇建设规划的内容进行了制度化方面的研究；其次，开始从技术经济指标的角度考量农村工业化给村镇空间布局所带来的影响；第三，对江浙等处于经济社会发展前沿的地区给予了重视并进行了调查分析。

1978 年到 2021 年期间，全国农村居民的可支配收入有变化。同时，其构成也发生了改变。图 3 展示了这一变化情况。

资料来源于《中国农村统计年鉴(2011—2021 年》以及《中国统计年鉴 2022》，这些数据被用于绘制图表。

#3

城市加速发展阶段（1994—2003年）

3.1 城市优先、保护农业的政策导向

这导致了城乡、工农以及区域发展再次出现失衡的情况。伴随主要农产品产量由短缺转为盈余，且为了适应市场经济体制和 WTO 规则的需要，“三农”政策发生了转变，从“重视数量、补贴生产”转变为“面向市场需求的高产优质高效”，进入了农业产业化发展时期。同时，为了应对乡村衰败，开启了一种新的扶贫工作格局，即整村推进的“低保维持生存、扶贫促进发展”。

图 4 还展示了 1978 年至 2021 年全国农产品进口的变化情况

资料的来源是依据《中国农村统计年鉴 2021》以及《中国统计年鉴 2022》中的数据进行绘制的。

3.2 推动城、乡规划体系融合的乡村规划技术与理论研究

在规划实践方面，为应对城镇化快速推进所导致的城乡用地失衡状况，建设部主管部门提出了城、乡规划体系融合的改革构想。其尝试借助县域城镇体系规划来指导乡镇域总体规划，以发挥县域在统筹城乡设施配置、环境保护以及土地利用等方面的功能。另一方面，还提出要发挥小城镇的城、乡纽带作用，通过对小城镇进行合理的规划和建设，推动就地城镇化成为可能。

在理论研究方面，规划体系融合的思维在乡村规划与设计理念方面有所体现。比如，在引导村镇公共空间布局以及整治农村建筑风貌时，会运用城市设计手法；在探讨环境综合治理与可持续发展的问题时，会引入生态理念；并且在规划过程中，对公众参与越来越重视。

#4

城市反哺乡村阶段（2004—2011年）

4.1 强化农业农村基础建设的政策导向

我国在 2002 年左右已基本进入工业化中期阶段，此阶段是以非农产业作为主要驱动力的。依据钱纳里模型，当下通过城乡统筹来解决城乡、工农之间的差距是恰当的，同时也有利于加快农业农村现代化进程。2004 年中央的“一号文件”再次将关注点放在“三农”问题上。它提出了“工业反哺农业，城市支持农村”这一政策内容。该政策主要体现在社会主义新农村建设以及农业多功能性这两个方面。此外，涉农制度有了进一步的完善。比如有基于城、乡规划体系融合而探索出来的《县域村镇体系规划编制暂行办法》。同时，还应对了新形势下的耕地保护问题，采取了防止环境污染的措施，实现了扶贫理念的转变，并且建立了历史文化村镇保护制度。

4.2 侧重城乡资源统筹的乡村规划技术与理论研究

城乡统筹理念对乡村规划实践与理论研究产生影响，这种影响体现在县域维度和村庄维度两个方面。县域层面聚焦于县域镇村体系中居民点的分级分类技术研究，要协调“多规”在空间管控范围与策略方面的冲突，同时还要进行乡村空间的优化与重构；村庄层面则聚焦于新农村建设以及农业多功能性政策的落实，在空间布局上倾向于借鉴经典规划理论和城市社区发展模式，并且注重“产、村、景”的一体化规划。此外，对于乡村空间的认识在不断强化。乡村规划的法定地位也在不断强化。现代科技在实践中的应用研究同样在不断强化。

#5

城乡融合发展阶段（2012—2018年）

5.1 生态文明，多元融合的政策导向

2011 年城镇化率突破 50%，这开启了城镇化发展模式的转变，其方向是以生态文明体制改革、建设“美丽中国”。在农业产业和农村人口占比较低的形势下（如图 5 所示），“三农”问题积重难返，唯有推动城乡之间以及涉农工作之间的有机融合，才能够找到解决途径。因此，在持续推动农业产业化发展的过程中，将农业多功能培育以及数字乡村建设等内容结合起来，先后提出了“乡村一二三产业融合”“农业供给侧结构性改革”等政策，以此促使城乡产业以及乡村人居环境等多个领域之间相互协作。

图5 | 1978—2021年分行业国内生产总值变化