摘要：中国改革开放四十年来取得了巨大的经济发展成果，这是由计划经济向市场经济转变、尊重市场的结果，由于农业事关国计民生，国家对农产品市场化始终持谨慎态度，不断对农产品市场进行干预，在市场规则面前，其扭曲市场的政策始终不成功，在付出巨大的经济成本后，走上了尊重市场的改革道路。“尊重市场”必然成为“乡村振兴”的政策前提。
一、引言
1978年，中国开始在农业领域实行经济改革，经过40年经济快速发展，中国从一个难以解决温饱问题的国家发展成为中等收入国家，基本实现全面小康。
中国的改革是从计划经济向市场经济的过渡：其核心是引入市场竞争，让市场在资源配置中起决定性作用，取代原来计划经济的主导作用。计划和市场都是配置经济资源的手段。由于经济系统非常复杂，供需信息不对称，如何协调供需是一切经济政策的核心。市场经济通过价格信号来协调供需，它的调控手段简单却有效。需求定律的基本原理很简单：供给大于需求，导致价格下降，企业利润下降，导致供给减少，进而使供给与需求接近；供给小于需求，导致价格上涨，企业利润增加，从而吸引企业加入，进而导致供给增加，进而供给与需求接近。市场经济的价格信号反应迅速，虽然供需不是100%完美匹配，存在浪费，但市场经济体制基本是稳定的。例如，诺贝尔经济学奖获得者莫滕森等（1994）建立了一个随机匹配方程，认为在市场经济条件下，劳动力市场的供给与需求不能完全匹配，因此存在摩擦性失业。这种供需不匹配的情况在产品市场中也广泛存在，例如超市在采购商品时，总不能准确预测需求，总会出现一些商品的少量浪费和一些商品的短缺。
农业是国民经济的基础，传统上，我国的农业政策有两个核心目标：保障粮食安全和增加农民收入，建国以来的一系列政策都是为了实现这两个目标（赵国庆等，2009）。从价格来看，这两个政策目标存在一定的矛盾。首先，保障粮食安全的主要政策目标是保障城镇居民的粮食供应，因此粮食价格不能过高，否则会影响城镇居民的粮食收入。其次，如果要增加农民收入，最直接的办法就是提高农产品价格，因为传统上，农民的主要收入来源于农业生产。由于这两个政策目标存在矛盾，农业政策的摇摆不定，导致我国粮食供应总体偏紧，没有足够的外汇进口粮食。如果提高粮食价格，城镇居民的生活就会受到影响；如果抑制粮食价格，农民的收入就难以增加。
按照经济发展的不同阶段，新中国成立后中国的农业政策大致可以分为三个阶段：第一阶段是1949年至1977年，这一阶段实行计划经济，压低农产品价格；第二阶段是1978年至1980年—2003年，这一阶段实行市场化改革，农业生产和农民收入快速增长；第三阶段是2004年以后，农业进入相对小规模阶段，农业补贴政策相继出台并逐步完善。
二、农业政策第一阶段（1949-1977年）：计划经济的兴起与失败
随着解放战争的胜利，中国开始在解放区实行土地改革，把地主的土地无偿分配给没有土地或少有土地的贫民，使党在农村获得了前所未有的支持，促进了农业生产。前苏联实现了工业化的原始积累，为工业发展提供了廉价原料，转移了城市剩余劳动力。中国于1956年开始农业集体化运动，1958年建立人民公社制度。作为国民经济最重要的组成部分，中国农业也走上了计划经济的道路：整个农业投入、生产和分配都通过计划实施，农产品的销售由国家粮食部门控制实施（蔡昉等，2008）。
计划经济的思路是好的，整个国家的供给和需求都由政府的计划来掌控，理论上不存在所谓的错配，但在实际操作中，这种思路牵涉到各个部门的大量规划，需要巨大的计算和预测能力，这是难以实现的。
整个计划经济时期，为了给工业提供原始积累，满足城镇居民的粮食需要，国家通过计划经济手段抑制了市场功能，改革开放前，虽然粮食产量不断增加，但增加的速度仍然不够，粮食供应不足，导致农副产品严重短缺，被称为短缺经济，市场需要粮票来补充货币进行粮食配给，人民长期处于饥饿状态，改革开放前，人均能量消耗甚至低于联合国粮农组织的标准，一个农民维持正常身体机能所需的能量消耗为每天2780千卡（1）。
计划经济失败的主要原因有：（1）首先，农产品收购价格过低。1978年以前，农产品收购价格基本维持在一个稳定的低水平，这抑制了供给，扩大了需求，导致需求过剩。（2）计划经济体制下，为了计划的方便，忽视了劳动者个体能力的差异，使得个体能力不能得到充分发挥，使总体生产不能最大限度地发挥其优势。（3）计划经济体制下，在集体劳动的人民公社体制下，农民生产积极性低，监管成本很高。（4）由于国家收购价格过低，农业生产积累不起来，购置不了高产种子、农机等现代化农业投入品。 5）在生产不足的同时，国家又没有足够的外汇进口粮食（蔡昉等，2008；林毅夫等，1999；俞孔坚等，2009）。（6）由于经济的系统性和计划方式的刚性，计划经济在面临风险和灾害时，协调和应对能力十分有限，后果有时十分严重。
二十多年的计划经济体制的弊端充分暴露出来，经济得不到充分发展，人民生活水平难以提高。
三、农业政策第二阶段（1978—2003年）：农业市场化改革
由于计划经济带来的问题长期积累，导致结构性矛盾突出，经济发展停滞不前，人民生活贫困，党的十一届三中全会作出改革开放的决定，在农业领域，提高农产品收购价格，同时废除人民公社体制，实行家庭联产承包责任制；同时引入市场机制，逐步由国家定价向市场定价过渡。
第一，废除人民公社体制，实行家庭联产承包责任制，使农民可以自由选择种植的农产品种类，解放了农民的农业生产积极性，充分发挥了农民的主观能动性，对农民劳动的集体监督不再必要（林则徐，1996；1992）。
其次，国家大幅提高粮食收购价格，2008年以来农产品收购价格快速上涨，粮食收购价格的提高也促进了农民种粮的积极性，增加了农民收入，使农民积累了足够的资金购买现代农业投入要素（余建军等，2009；余建军，2018）。
这两次体制改革，使中国粮食产量大幅增加，粮食产量由1978年的3.05亿吨增加到1984年的4.07亿吨，短短5年就增加了三分之一。粮食产量的快速增加，改善了城乡居民的生活，居民生活条件得到改善，肉制品消费快速增长，食品消费结构得到优化调整。
农民收入也快速增加，农村开始出现大量年收入过万元的家庭，农村居民人均可支配收入从1978年的133元快速增加到1984年的355元。余（2018）指出，衡量农民福利变化的指标包括人均收入、食品消费结构和恩格尔系数。人均收入通常由于价格变动而在时间或空间上不可比，食品消费结构通常存在家庭人口统计学上的误差，恩格尔系数是相对最好的福利测量方法。图1是改革开放后我国城乡居民恩格尔系数的变化情况，我们可以观察到，1978年至1984年的6年间，城乡居民恩格尔系数均有明显下降，表明城乡居民福利水平得到了明显提高。城乡居民福利水平均有明显提高。
图1 中国城乡居民恩格尔系数变化
但由于粮食收购价格上涨、产量增加，实行统购统销制度导致政府财政支出剧增，财政负担不堪重负，导致货币发行量不断增加，引发随后的通货膨胀上升。1985年1月1日，中央“一号文件”发布。一号文件””明确提出取消统购统销制度，代之以合同收购制，这是一种双轨制，农民交纳国家粮食订单，其余的可以由农民自己拿到市场上销售，这样既保证了国家掌握一定的粮食储备和供应，又能形成有效的粮食市场。从此，中国粮食市场走上了市场化的道路。在这样的市场化改革过程中，1985年至1992年，政府粮食收购价格大幅提高，1990年至1992年之间甚至出现了价格回调，挫伤了农民种粮的积极性，因此，这一时期的粮食生产基本处于停滞状态，有的年份甚至出现减产。
如前所述，我国农业政策主要有两大目标：保障粮食安全和增加农民收入。如果要同时满足这两个条件，从政府角度看，最简单的办法就是提高农产品收购价格：在粮食仍是农民主要收入来源的情况下，这不仅能促进粮食增产，还能增加农民收入。但这会增加财政负担，为了减轻财政负担，必须实行以价计价销售（全世文等，2016）。
由于粮食作为商品的特殊性，国家不敢完全放粮食走向市场，所以中国的农业改革在市场化的道路上一直步履蹒跚。1990年，国家成立了国家粮食储备局，专管粮食储备，对粮食和农业有全面的了解。由于1990年至1992年间国家调整粮食收购价格，农民种粮积极性受挫，粮食产量下降，1993年粮食供给不足，年底粮价暴涨，出现全面的通货膨胀。
为应对粮食供应短缺，国家恢复对粮食购销、价格和市场的调控和干预，由国有粮食部门统一负责从粮食收购到批发的管理，实行保护价收购，对粮食实行最高限价；1994年成立农业发展银行，粮食收购资金实行封闭式运营，1995年实行“米袋子”省长负责制（张宏宇等，2009）。
1998年5月，政府出台了新的农业流通体制改革，即所谓“三政一改”（公开对农民余粮实行保护价收购；合理价格销售；加强粮食收购资金和粮食市场的管理；推进粮食收购和销售企业本身的改革）。这样的政策无视市场规律：政府企图垄断市场，提高收购价格，实行同价销售。如果收购价格和销售价格有价差，必然出现粮贩套利，政府也不能禁止，这就是市场的力量。这样的政策的结果是，粮食库存大幅度增加，却不能以公平的价格出售。在中央政府支付了3000多亿元的财政补贴和库存处理费用后，这样的粮食流通体制改革还是失败了。农产品流通体制应该回归到由市场决定的轨道上来。
农业领域的反市场化改革，并没有带来粮食产量的增加，也没有带来农民福利的改变，我国粮食产量在1998年以后开始下降，直到2004年实行农业补贴后才有所回升，直到2007年才恢复到1998年的产量水平。1988年以后，农民恩格尔系数开始上升，1995年又达到了一个高峰，这说明这一时期农民的福利水平是下降的。
2001年，中国加入WTO，对农业作出重大让步，中国农产品市场开始与国际市场接轨，中国粮食供应由国际国内两个市场共同供给，中国开始大量进口大豆等土地密集型农产品，此时政府若想进一步干预农产品市场，成本将更大。
这一时期，我国农产品市场供求虽有所波动，但总体保持平衡。
4.农业政策第三阶段（2004年至今）：农业保护与农业市场化改革
加入WTO后，迫于国际市场的压力，中国农业开始走向市场化改革，2001年在粮食主销区放开粮食购销，粮食价格由市场供求关系决定；2004年全面放开市场，在粮食收购市场上，粮食价格由粮食市场的供求关系决定（张宏宇等，2009）。
随着中国经济的不断发展，中国政府财力不断增强，从2004年开始取消农业税，开始对农业进行补贴，除了所谓的良种补贴、种粮直接补贴、农业投入综合补贴等三大补贴外，中国政府还对稻米、大豆、小麦、玉米等主粮实行保护价公开收购，出发点是保障粮食安全、增加农民收入（余晓华等，2012）。保护价实际上成为市场价格的下限，粮食供求的市场调节功能还未充分发挥，由于农业补贴的增加，刺激了农产品供给，图1显示，2004年以来，粮食产量连续10年增加。
在全球化时代，一个国家干预市场的成本必然会越来越大，有时甚至是不可能做到的。
2000年至2011年，世界粮食价格呈上涨趋势，且普遍高于国内价格。随着国际粮价的不断上涨，我国在2011年之前不断提高保护价。这期间，国际粮价仍高于国内粮价，保护价并未发挥实际作用。即使以保护价大量收购，也能以公平的价格在国际市场上销售，国家不需承担太大的财政负担，政策看似完美（余晓华等，2017）。
然而世界粮食价格在2011年以后开始进入长期下行周期，由于保护价收购政策的刚性，中国的保护价没有及时下调，导致国内保护价高于国际市场价格。这是一个奇怪的现象。现象是，随着中国不断增加粮食进口量，大量国产粮食进入国有粮库，成为库存，2017年底，中国拥有全球约一半的玉米、大米和小麦库存，巨大的库存需要巨额的收购、仓储、罚款和财政成本。这又回到了1984年至1998年中国粮食流通体制改革后的类似局面。欧洲共同农业政策的后果也是如此：巨大的库存，巨大的补贴成本。这消耗了大量的财政资源，然而这些补贴并不是全部流到农民手里（余晓华等，2017）。
如此扭曲的市场让财政对市场的压力越来越大，直接干预市场价格的政策在实施了约10年后被迫进行改革。2014年，中国取消大豆收购保护价，实行目标价格补贴；2010年，中国实行玉米目标价格补贴，并开始下调稻谷、小麦保护价。中国农业再一次被迫走上尊重市场的道路。
尽管如此，中国三大主粮价格仍高于国际价格，在全球化时代，这意味着大量的进口，虽然中国可以按照WTO规则对三大主粮实行配额外关税制度，但受配额外关税制度保护的大豆、大麦等作物仍将大量进口，作为主粮的替代品；同时，粮食走私猖獗，也对中国粮食市场造成冲击。
2017年，中国粮食产量达到6亿吨，人均粮食产量超过400公斤，这样的生产能力足以保证中国14亿人口在紧急情况下自给自足，所以粮食安全现在并不是一个困难的政策问题。
由于改革开放后宏观经济的快速发展和城镇化的推进，农民外出务工成为普遍现象，成为农民收入的主要来源。据国家统计局统计，2016年农民人均可支配收入为12363.4元，其中工资性收入5021.8元，主要是农民打工收入，占比40%；经营性收入下降到4741.3元，主要是农业家庭经营收入，占比仅为38%。农民打工收入已经超过农业收入。农业补贴在农民增收中的作用已经不如以前那么重要。
这说明，经过改革开放40年，宏观经济的快速发展，解决了传统农业政策面临的两大问题：粮食安全和农民收入，但现行保护价收购政策带来的财政负担和市场扭曲造成的福利损失是巨大的，农业政策到了需要改革、回归市场的时候了。
五、结论
中国农业改革的历史表明，为了保障中国粮食安全、增加农民收入、提升中国农业的国际竞争力、保持财政可持续性，农业政策的制定必须尊重市场规律。
计划经济时代，农产品价格被压低，农民的种植选择受到限制，导致粮食供应严重不足，农民长期处于贫困状态。1978年以后，提高收购价格，粮食供应量立刻增加，温饱问题得到解决。
改革开放后，政府曾多次提高粮食收购价格，但扭曲市场的结果是库存激增，卖不出合适的价格，迫使政府在花费巨大财力后重新回归市场。
中国未来的农业改革可以借鉴欧盟共同农业政策改革，尊重WTO规则，尊重市场，尝试采取不扭曲市场的农业补贴直接补贴制度，将那些用于乡村发展和环境保护的补贴资金直接分配给农民（余晓华等，2018）。
2018年，改革开放40周年，中央发布“一号文件”，“乡村振兴”成为新主题，而保障“粮食安全”和“农民收入”在农业政策中的地位被弱化。随着粮食大丰收、进口量大、库存充足，粮食安全不再是一个棘手的政策问题。同时，由于宏观经济的快速发展，农民非农收入不断增加，2017年农民人均纯收入超过1.3万元。因此，农民的贫困问题基本得到解决。在温饱问题已经解决的情况下，中国农村又面临着老龄化、乡村衰落等问题。如何让农民过上更好的生活？2018年中央“一号文件”提出了新的解决方案，这是农业政策的历史性转变。提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的“乡村振兴”总目标，这当然需要国家财政的支持。需要强有力的支持，需要有效的治理，但改革开放40年的经验也告诉我们，乡村振兴首先要尊重市场规律。这就是为什么“产业兴旺”被放在乡村振兴的首位。
- 结尾
编者注：
本文转载自：余晓华. 以市场推动农业发展:改革开放40年的经验与教训[J]. 农业经济问题,2018(10):8-13。
省略了注释、参考文献、英文摘要、关键词，格式略作调整。
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